Nel nuovo piano finanziario pluriennale la coesione al bivio: redistribuzione o crescita?

Una lettura politica di lungo periodo della coesione accanto ai limiti di una governance multilivello formalistica, poco flessibile e lenta, appesantita da procedure e controlli eccessivi — fa emergere traguardi di grande portata che hanno inciso sui meccanismi istituzionali e politici fondanti dell’Unione. Ha ampliato la partecipazione diretta, dando poteri e responsabilità alle comunità regionali, urbane e locali, e ha diffuso una cultura amministrativa trasparente e competenze in paesi che ne erano privi, nel Sud Europa e in quelli con un passato centralista e autoritario.

Il mercato unico mai si sarebbe realizzato senza un sostegno alle regioni, alle popolazioni e alle imprese meno sviluppate e meno capaci di competere: i divari regionali sono infatti diminuiti fino al 2009 e si sono poi stabilizzati in una fase di forte polarizzazione della crescita. Da allora la coesione ha faticato a tenere il passo, trasformandosi più in un trasferimento a sostegno di occupazione, infrastrutture e dei servizi essenziali, che in un intervento strutturale per la crescita.

Tra i suoi successi maggiori resta l’appoggio determinante all’adesione dei paesi del Sud Europa e, poi, di quelli dell’ex blocco sovietico, entrati con un reddito pro capite inferiore alla metà della media europea e salito ai quattro quinti nel 2024. In pochi anni ha rafforzato la coesione tra i paesi fondatori e il resto del continente.

Eppure, un intervento concepito quasi cinquant’anni fa non può restare uguale a sé stesso. conservare le caratteristiche di intervento, disgiunto dalle strategie economiche dell’Unione e degli Stati membri, che sono determinanti sulle performance anche delle regioni più deboli. Mantenerla nella forma consolidatasi dagli anni 80 non è realistico né conveniente per i territori regionali, in una fase in cui lo sviluppo regionale dipende ormai dalle scelte strategiche, tecnologiche, energetiche e commerciali europee. In prospettiva rimane asse portante della Unione se sarà in grado di adattarsi allo scenario economico mondiale.

Il nuovo corso ridefinisce la coesione con una logica più nazionale attraverso i Piani di Partenariato Nazionali e Regionali, orientati a risultati misurabili e vicina all’esperienza del dispositivo per la ripresa e la resilienza, ma con differenze che ne devono scongiurare la riduzione a puro trasferimento di risorse agli Stati. La questione cruciale diventa allora come preservarne il valore aggiunto territoriale, partenariale e place-based, dentro un assetto che privilegia piani integrati, traguardi, riforme e priorità comuni. Il nuovo pacchetto di interventi si basa sulla constatazione che senza crescita nell’Unione i divari non diminuiranno, ma si allargheranno anche alle regioni di vecchia industrializzazione, un tempo ricche e oggi minacciate dal costo dell’energia e dalla transizione verde. La piattaforma Strategic Technologies for Europe Platform (STEP) proposta dalla Commissione europea indica la direzione — concentrare gli investimenti su tecnologie deep tech e digitali, nuovi combustibili, biotecnologie, terre rare — indicazioni a cui le aree meno sviluppate faticano a adeguarsi per carenza di soggetti e di know-how.

Non è una difficoltà nuova. Sin dal Trattato di Lisbona le regioni meno sviluppate non sono state in grado di integrare la coesione con le politiche di sviluppo tecnologico e di competitività: oltre l’80% delle risorse pubbliche si è concentrato in poche regioni sviluppate e nelle aree metropolitane.

Di qui l’interesse al cambiamento prodotto dal nuovo assetto. La coesione deve scegliere tra una funzione redistributiva e una funzione di crescita di lungo periodo. La prima in sostanziale continuità con il passato post 2009 le assegna obiettivi di redistribuzione tra regioni e tra gruppi sociali vincenti e perdenti, senza l’ambizione di generare crescita: maggiore concentrazione territoriale, progetti place-based con ampia partecipazione locale, obiettivi focalizzati sul contrasto delle diseguaglianze per stabilire condizioni di level playing field. Questa funzione trova i suoi limiti nelle risorse limitate a fronte di divari crescenti. La seconda, la prevede integrata con gli interventi di scienza, tecnologia e competitività, sulla base di vantaggi di localizzazione sostenuti da aiuti di Stato, dentro una politica industriale territoriale di medio-lungo periodo. Significa far lavorare insieme i tre fondi — ricerca, coesione e competitività — che finora hanno perseguito isolatamente, e con scarsa integrazione i propri obiettivi strategici. L’integrazione tra questi strumenti dovrebbe costituire il fattore trainante della crescita regionale diffusa anche a regioni meno sviluppate. Non dobbiamo tuttavia nascondere le difficoltà politiche e tecniche di integrare strumenti così diversi, quelle di capacità istituzionale e di potenziale conflitto tra logiche di allocazione e beneficiari. Separare i tre interventi comunque riporterebbe la coesione alla prima soluzione: un ammortizzatore sociale per chi resta indietro, necessario ma privo di ambizione di crescita.

Anche la competitività andrà declinata in un contesto in cui la governance europea è sottoposta a una pressione simultanea: vincoli fiscali più stringenti e, insieme, la necessità di investimenti più elevati per le transizioni tecnologiche, climatiche, energetiche e industriali. E la competitività non va intesa in senso ristretto, come produttività delle imprese, ma come capacità complessiva del sistema europeo di produrre innovazione, attrarre investimenti, ridurre dipendenze strategiche e sostenere le transizioni industriali e ridurre i divari regionali. Il finanziamento degli investimenti diventa così il nodo cruciale: non basta aumentare le risorse, occorre stabilire dove indirizzarle, con quali condizionalità, strumenti e capacità attuative.

C’è poi un rischio che attraversa il nuovo assetto gestionale di questi strumenti. La parola d’ordine è «risultati»: obiettivi misurabili, traguardi, indicatori. È un metodo sano se serve a responsabilizzare chi spende; diventa una trappola se si traduce in target scelti perché facili da misurare, o da raggiungere, non perché realmente significativi.

La coesione opera su territori differenziati, con bisogni non omogenei e una forte dimensione multilivello: trasporre meccanicamente quel modello rischia di produrre traguardi formalmente misurabili ma deboli nella sostanza, o di ridurre la capacità dei territori di adattare gli strumenti ai propri bisogni. Da qui la posta per le amministrazioni. In un assetto orientato a piani integrati e a risultati nazionali le regioni potranno essere co-programmatori o semplici soggetti attuatori, e la scelta non è neutrale: coinvolgerle solo nell’attuazione ne riduce la capacità di leggere i fabbisogni e orientare le priorità. Dovranno saper programmare, e talora progettare, costruendo strategie credibili, indicatori robusti e sistemi informativi adeguati; solo così potranno partecipare alla governance multilivello, anziché restarne ai margini. Anche il partenariato, in questa fase, non è un adempimento consultivo ma la condizione per verificare la qualità delle scelte e la plausibilità dei risultati.

L’orientamento ai risultati richiede una maggiore attenzione alla costruzione degli indicatori. La performance non può essere ridotta al raggiungimento meccanico di milestone o target quantitativi. La qualità degli indicatori dipende dalla disponibilità di dati, dalla chiarezza delle definizioni, dalla conoscenza dei tempi di realizzazione e dalla capacità di stimare in modo credibile costi, unità fisiche e risultati attesi. In assenza di queste condizioni, il rischio è che il sistema di performance produca target poco realistici o indicatori non collegati ai risultati ed impatti che si intende raggiungere.

Resta una questione di fondo, che nessun compromesso contabile potrà eludere: qualunque sia la soluzione prescelta, non si potrà prescindere da una politica industriale europea proattiva, capace di indirizzare gli investimenti strategici con la tempestività necessaria a competere nell’arena geoeconomica attuale. Il punto critico, infatti, non è soltanto quale sarà la nuova architettura, ma se le amministrazioni sapranno operare al suo interno con dati, competenze e strumenti adeguati, passando da una logica di spesa e di adempimento a una di governo dei risultati, senza perdere la capacità di leggere i territori. La nuova governance europea richiede, in definitiva, meno adempimento formale e più capacità strategica, con al centro il valore aggiunto territoriale della coesione.

(*) ex consigliere della Commissione europea; (**) Ceo Ismeri_Europa